8 giugno 2012 – Asili nido: servizi educativi per la prima infanzia e welfare locale

Con questa introduzione vogliamo mettere sul tappeto alcuni dei problemi che consideriamo centrali sul tema dei servizi socio educativi per la prima infanzia, nell’ottica di quelle istituzioni rappresentative locali, i Comuni, che sono il primo front-office della domanda sociale nel territorio; anche, e direi in particolare, per questi servizi che storicamente sono uno dei capisaldi di quel welfare locale e di un welfare di stampo europeo – Legautonomie si propone di concorrere allo studio delle esperienze più evolute – in cui sono prevalenti le responsabilità programmatorie, amministrative, di controllo e gestione degli enti locali.

I successivi contributi lo scopo di approfondire i temi e i problemi che illustreremo con questa relazione.

Partiamo intanto da qualche dato: l’impegno dei comuni per potenziare la rete degli asili nido comunali è passato da 850,630 milioni di Euro dell’anno 2003/2004 ai 1.182 del 2009/2010, con un numero di utenti passato da 146.152 a 192.944.

Certamente l’offerta dei servizi educativi è aumentata negli ultimi vent’anni, passando dal 5,8% del ’92 al 16% alla fine del 2008, tenendo conto dei servizi pubblici e di quelli privati, cui va aggiunto un ulteriore 7% dei bambini che entra nella scuola dell’infanzia prima dei tre anni.

Ma sulle cifre saranno certamente più esaustivi i contributi dell’Istituto degli Innocenti al quale siamo molto grati perché da sempre conduce una preziosa azione di monitoraggio sul piano di sviluppo, i parametri di qualità, e più di recente anche le condizioni e i costi di gestione dei servizi socio-educativi per la prima infanzia.

Le cifre medie in Italia ci dicono comunque che siamo ancora ben lontani dall’obiettivo minimo del 33% entro il 2012, indicato a suo tempo dal Consiglio della comunità europea.

Siamo ben lontani dal 35/40% della Francia, per non parlare del 55/70% dei paesi nordici, ma anche da paesi del Sud Europa come la Spagna e il Portogallo.

Un’altra specificità negativa dell’Italia risiede nell’aggravamento delle sperequazioni territoriali, con il Sud fermo ad una media del 3/4 %.

Ci preme qui sottolineare come lo sforzo sostenuto in questi anni per lo sviluppo di questi presidi fondamentali della rete del welfare locale è stato sostenuto con crescente fatica e sofferenza per i bilanci dei comuni penalizzati in misura sempre più pesante dai tagli, fino all’azzeramento dei Fondi per le politiche sociali, dai vincoli del Patto di stabilità interno, con il pericolo di un deterioramento della qualità dei servizi e oneri crescenti per le famiglie causa l’aumento quasi generalizzato delle rette.

Ormai i bilanci di molti comuni sono arrivati al livello di guardia: si aggravano le difficoltà per sostenere gli ordinari costi di gestione degli asili nido senza ulteriori aggravi per le famiglie; mentre, si allungano sempre di più i tempi per i pagamenti alle imprese del terzo settore che gestiscono i servizi in regime di appalto, convenzione, ecc…

Ribadiamo anche in questa sede la necessità di profondi interventi strutturali nel campo delle politiche sociali, pur facendo i conti con la scarsità delle risorse, recuperando più risorse possibile dalla spending review e dall’evasione fiscale, come ricordava il prof. Onofri sul Sole 24 Ore di domenica 27 maggio u.s., pur sapendo che buona parte di quei risparmi di spesa sono già ipotecati dall’emergenza terremoto.

Lo stesso Onofri  ricordava la necessità e l’urgenza di rafforzare la rete di sostegno alle famiglie più povere, estendendo la rete dei servizi, a partire dagli asili nido.

Non va sottaciuto il primo segnale positivo venuto dal Governo attraverso la riprogrammazione di 2,3 miliardi di Fondi dell’Unione Europea per il Sud, destinando, d’intesa con le regioni, 400 milioni per 18 mila nuovi posti per gli asili nido delle regioni del Mezzogiorno entro il 2015, con l’ampliamento di quelli esistenti e la costruzione di nuovi.

Sarà importante garantire che, diversamente dal passato, queste risorse siano spese effettivamente e bene, attraverso efficaci forme di monitoraggio, di controllo, di concertazione con le istituzioni territoriali e gli attori sociali.

E’ positivo anche l’impegno di 81 milioni stanziati dal Ministro per l’Integrazione, con delega alla famiglia, una parte dei quali da destinare agli asili nido.

Positive sono state anche l’attenzione del Ministero per la Pubblica Istruzione verso l’impegno delle medie e grandi Città che sostengono dai propri bilanci una parte delle scuole dell’infanzia, e la predisposizione della deroga al patto per le assunzioni nel settore dei servizi educativi.

Si tratta di segnali positivi, ma ben altri sono i passi in avanti da compiere per diminuire il gap con i paesi più civili d’Europa su questo terreno.

Con questa iniziativa ci proponiamo di contribuire a definire – per i servizi educativi per la prima infanzia – le tappe di un percorso che, gradualmente e per step successivi, consenta di superare la logica dei servizi a domanda individuale per affermare quella del diritto universale; tanto più importante in un campo, come quello dei servizi di cura e educazione per la prima infanzia, che è un investimento sul capitale umano nei primi anni di vita, universalmente riconosciuto come essenziale ai fini della riduzione delle diseguaglianze, poiché è destinato ad influire positivamente sui futuri percorsi di vita, sia nella scuola che nel lavoro e nella formazione di cittadinanza consapevole.

Va ricordato in proposito come i nidi siano sempre più caratterizzati, attraverso ripetuti passaggi di carattere legislativo, come servizi di carattere educativo, ben oltre la loro funzione di supporto e assistenza alla qualità dell’organizzazione dei tempi di vita e di lavoro delle famiglie. In questo senso, il lavoro culturale e scientifico fatto dall’Istituto degli Innocenti per riconoscere e valorizzare la qualità educativa è davvero prezioso. Dunque, in particolare, quando al centro del servizio è un progetto educativo di qualità articolata e complessa, i nidi sono certamente servizi educativi per le bambine e per i bambini che hanno lì l’opportunità di compiere passi misurati e costanti nella scoperta di sé, nello sviluppo delle proprie competenze e della propria autonomia. Ma sono anche luogo di crescita nelle relazioni per la comunità educante adulta e di formazione alla genitorialità, fino a diventare centri di aggregazione e integrazione delle diversità sociali, e non ultimo di partecipazione attiva alla vita della comunità cittadina. In effetti, i progetti educativi di qualità per la prima infanzia sono fondati su due concetti potenti, quello di apprendimento ei sviluppo delle competenze e quello di insegnamento come relazione educativa, che poi vengono purtroppo progressivamente persi in favore di una eccessiva disciplinarizzazione nelle fasi scolari successive. In questo senso, i progetti educativi per l’infanzia 0-6 dovrebbero essere traino e guida per l’innovazione dei processi di apprendimento e insegnamento, oltretutto potendo avvalersi di tecnologie già a disposizione che ben usate possono favorire la personalizzazione e diversificazione dell’apprendimento sul singolo bimbo o bimba. Ed è noto che un ingresso precoce nel sistema dei servizi all’infanzia diminuisce drasticamente i rischi di dispersione scolastica nei gradi successivi, soprattutto in quelle situazioni socio-economiche-culturali di maggiore disagio.

Né va sottaciuto, come dimostra l’esperienza degli altri paesi europei più avanzati di noi, l’impatto positivo della diffusione di tali servizi, visti questa volta come servizi per la conciliazione vita-lavoro, sul tasso di natalità e sul tasso di occupazione, in particolare ma non solo femminile, la maggiore partecipazione dei padri alla cura della prole con gli evidenti effetti benefici su bimbe e bimbi, e in definitiva sulla crescita del Paese e l’aumento del PIL, di un PIL che incorpora qualità sociale.

Oggi in Italia, a fronte della forte domanda inevasa da parte delle famiglie, si registra una sempre più ampia diffusione dell’iniziativa di soggetti privati in cui, accanto ad esperienze positive, si riscontra il proliferare di servizi ben lontani dai necessari requisiti di qualità.

Intorno al nido, inoltre, che deve restare la tipologia di servizio centrale, si vanno diffondendo altre tipologie di servizi, integrati  in una più ampia rete territoriale e quindi sui terreni fondamentali della programmazione, del controllo sulla qualità, delle garanzie per l’accesso informato dei cittadini alla rete, al mercato dei servizi locali.

Su queste basi, lo sviluppo del sistema del welfare locale, e in particolare dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, può essere una leva potente per ricostruire quel tessuto di beni relazionali e comunitari logorati dalla crisi, dall’impoverimento delle famiglie, dalle crescenti intollerabili diseguaglianze.

Spetta alla responsabilità delle istituzioni più vicine ai cittadini, utilizzare al meglio la leva. La evidente complessità di questi servizi richiede un approccio competente e integrato fondato su analisi, programmazione, progettazione e definizione di standard, e controllo, con la definizione di strumenti equi, efficaci ed efficienti. Alcuni esempi. Il bilancio sociale e di genere. La definizione di indicatori di qualità quantitativamente misurabili per il l’accreditamento, l’autorizzazione e il controllo dei servizi indipendentemente dalle forme di gestione: gli indicatori devono essere centrati sulla qualità del progetto educativo, la funzionalità degli spazi per quella qualità, la professionalità di chi opera, la presenza di funzioni di coordinamento pedagogico. Strumenti di equità per definire il livello di compartecipazione delle famiglie utenti ai costi del servizio e di conseguenza il livello di compartecipazione dell’intera comunità. L’analisi dell’incrocio domanda-offerta per ritagliare i servizi attorno ai bisogni delle famiglie (vedi la crescente domanda di nidi aziendali o altre tipologie rispondenti alla crescente individualizzazione dei tempi di vita e di lavoro).  In questo senso, fondamentale è la capacità di concertazione per la definizione del piano sociale di zona e il potenziamento della rete dei servizi, la co-progettazione, la partecipazione dei cittadini e degli utenti, riattivando in modo non formale una sussidiarietà orizzontale capace di stimolare il protagonismo delle famiglie, degli operatori sociali, delle espressioni organizzate della società; istanze queste già fortemente sollecitate dalla L. 328/2000 di riforma dell’assistenza, fino ad oggi, tranne lodevoli eccezioni, applicate solo in parte.

I prossimi saranno anni in cui i vincoli di finanza pubblica continueranno ad essere particolarmente severi.

Nello specifico dei servizi educativi per la prima infanzia incombe, soprattutto in alcune realtà territoriali, il rischio di una arretramento qualitativo e il ritorno a pratiche di carattere meramente assistenziali.

Per evitare questi rischi c’è una sola strada; non restare fermi, ma andare decisamente avanti sulla strada del riconoscimento dei servizi educativi per la prima infanzia come componente primaria del sistema nazionale dell’educazione e dell’istruzione, come un diritto all’educazione cui tutti i bambini possano acceder fin dai primi anni di vita.

La strada non può essere che quella di un percorso verso la definizione dei Leps, secondo il dettato costituzionale (art. 117 comma 2) e secondo quanto prevede la stessa L. 42/90, istitutiva del federalismo fiscale. Un percorso graduale ma certo, di cui vanno definite le tappe, la strumentazione normativa e i supporti finanziari, la ripartizione delle responsabilità fra i diversi livelli istituzionali, a partire dallo Stato.

Penso che, proprio in ragione dell’incremento necessario dei posti negli asili nido, vada definito un fabbisogno finanziario nazionale, da concordare nella Conferenza Unificata.

La composizione di questo finanziamento potrebbe essere articolata, secondo le deleghe in materia di federalismo, in tributi propri dei comuni, di compartecipazioni a tributi erariali e di trasferimenti di tipo perequativo commisurati al passaggio della spesa storica ai costi e fabbisogni standard. Gli obiettivi di servizio dovrebbero essere concepiti come tappe intermedie verso la completa attuazione dei Leps (Livelli essenziali delle prestazioni sociali).

I meccanismi di finanziamento a regioni e comuni in materia sociale vanno comunque ridefiniti, nell’ottica del federalismo, attraverso un effettivo decentramento ai comuni e alle regioni delle risorse. Oggi, infatti, ben oltre l’85% della spesa complessiva viene ancora erogata dal centro, con una netta prevalenza delle erogazioni monetarie (intorno al 90%), senza nessun rapporto con la domanda sociale, così come concretamente si esprime nella molteplicità delle diverse situazioni locali.

Alcune recenti dichiarazioni del Ministro Fornero fanno intravedere l’ipotesi che non sia del tutto liquidata la prospettiva di utilizzare parte della delega fiscale e assistenziale per scongiurare l’ulteriore aumento dell’IVA.

Qualunque sia l’ipotesi che si concretizzerà, la nostra Associazione non è chiusa a discutere su interventi di revisione normativa sia in ambito fiscale che assistenziale, purché mirati a rafforzare i criteri di equità nell’allocazione delle limitate risorse disponibili; e sarebbero confortanti in tal senso le reiterate dichiarazioni di esponenti governativi riferite a “giovani, donne, famiglie numerose”, purché alle parole seguano i fatti, cioè le concrete azioni di governo.

Per la verità l’articolo 5 del Decreto “salva-Italia” già prevede che i risparmi derivanti da una nuova definizione dell’ISEE, su cui il Governo sta lavorando e su cui chiediamo di confrontarci, siano riassegnati al Fondo per le politiche sociali per essere destinati a interventi a favore delle famiglie numerose, delle donne, dei giovani.

Il problema non eludibile delle risorse necessarie non può comunque mai essere disgiunto da quello del loro uso ottimale, in altre parole della redditività dell’investimento nelle prestazioni sociali in termini di efficacia e appropriatezza.

Si tratta di un insieme di questioni che richiamano la problematica centrale del rapporto costi-qualità e della definizione dei costi standard dei servizi, indispensabili anche per i calcolo della spesa necessaria, per la piena responsabilizzazione dei soggetti chiamati a programmare, gestire, controllare.

Il meccanismo dei costi e dei fabbisogni standard deve rappresentare per regioni ed enti locali il loro concorso alla “spending review” e come tale deve essere portato avanti accelerando i tempi e le scadenze previste e, come recita il documento recentemente approvato dalla Commissione bicamerale per il federalismo fiscale, estendendone principi e strumenti attuativi anche all’apparato centrale statale.

Non può essere eluso inoltre un riferimento agli ultimi segnali allarmanti sui conti pubblici, con una contrazione delle entrate di beni 3,4 miliardi nei primi 4 mesi del 2012, per effetto della recessione, e soprattutto per la conseguente flessione del gettito dell’IVA.

Questo per sottolineare che i problemi su cui oggi ragioniamo non possono essere disgiunti dalle scelte più generali del Paese in materia di politiche economiche, fiscali, redistributive. La strategia del rigore, disgiunta dalla crescita, non può portare al risanamento, anzi, può renderlo impossibile. Ma soprattutto è nella dimensione europea che devono esser operate le scelte per la messa in sicurezza dei conti dei paesi in difficoltà e per il rilancio della crescita, scongiurando i pericoli di una dissoluzione dell’euro, esiziali per tutta l’Europa, ma con prezzi pesanti anche per la stessa Germania, che fino ad oggi si è opposta a tali scelte.

A questo punto si rende necessario qualche rapido accenno a un tema, quello dell’attuale situazione del mercato dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, che certamente sarà analizzato in modo più esaustivo nelle successive comunicazioni.

Abbiamo già accennato al progressivo affermarsi della presenza, in alcuni territori maggioritaria, di soggetti privati e del privato sociale.

La prassi di diffusa delle esternalizzazioni dei servizi è spesso legata alla ricerca della riduzione dei costi o dall’urgenza di fornire comunque ai cittadini i servizi educativi attraverso autorizzazioni, accreditamenti, appalti, convenzioni.

Oggi si riscontrano nel comparto ben cinque contratti di lavoro, con retribuzioni, trattamenti normativi molto differenziati. Si pone perciò l’esigenza di un riordino del sistema contrattuale che, basandosi sulla centralità della governance pubblica, definisca trattamenti omogenei, regole certe e cogenti, diritti e doveri per tutti coloro che operano nei servizi, con diversi ruoli e responsabilità.

In proposito manca ancora quella definizione nazionale dei profili delle figure professionali sociali, prescritta dall’art. 12 della L. 328 e mai attuata fino ad ora. Ciò certamente ha contribuito ad accentuare le differenze nella qualità dei servizi da regione a regione, su cui incide in misura determinante la qualità professionale degli operatori. Così come si rende necessaria una ricognizione delle diverse normative regionali sui sistemi di affidamento, sui requisiti minimi per l’autorizzazione e l’accreditamento, per promuovere criteri più omogenei fra le regioni nella definizione degli standard strutturali e organizzativi per le varie tipologie di servizi pubblici e privati. Molto utile potrebbe rivelarsi il completamento dell’indagine sui costi di gestione dei servizi alla prima infanzia, che l’Istituto degl’Innocenti ha realizzato di recente per la Regione Toscana, estendendolo a tutto il territorio nazionale.

E’ certo comunque che la committenza pubblica – utilizzando al meglio gli strumenti negoziali di cui dispone – può essere un importante fattore di stimolo per un’evoluzione positiva del mercato dei servizi socio-educativi, nel quale operano spesso fornitori privati e anche cooperative sociali che si caratterizzano per lo più per dimensioni piccole, inadatte a generare le necessarie economie di scala e specializzazioni evolute, quasi sempre orientati ad operare sulla base del finanziamento pubblico.

L’imprenditoria sociale locale, privata o non profit deve essere sempre più orientata alla produzione di capitale sociale e beni relazionali, rendendosi anch’essa espressione della domanda dell’utenza, al di fuori di ogni logica clientelare e di potere nei rapporti con il settore pubblico.

Da ultimo, vorrei sottolineare alcuni aspetti, anche se in modo rapido e perciò incompleto.

Mi riferisco, in primo luogo, alla necessità di una ristrutturazione della tariffazione e della compartecipazione delle famiglie al costo dei nidi, sempre elevata per l’aumento dei costi di gestione, per i tagli ai bilanci dei comuni.

A tal fine è evidente che anche i comuni, soprattutto quelli di piccole dimensioni, dovranno impegnarsi in un processo marcato di gestione associata delle funzioni sociali per garantire costi e tariffe più bassi e una più ampia soddisfazione della domanda.

Vanno quindi ripensati i sostegni economici alle giovani coppie con figli, insieme all’esigenza di potenziare la rete dei servizi territoriali, nelle loro diverse tipologie, compresi i nidi aziendali, su cui va fatta una riflessione specifica sulla possibilità di una loro apertura al territorio, attraverso convenzioni con gli enti locali.

Concludiamo tornando a sottolineare come ogni investimento a favore dell’infanzia, è un investimento sul futuro di tutti, sul futuro dell’Italia, che ne sarà ripagata con gli interessi, in termini di avanzamento civile, sociale ed economico.

Si tratta di investimenti che, anche nell’immediato, possono stimolare nuova occupazione qualificata. E Dio sa quanto ce n’è bisogno oggi!!

Si è calcolato che i nuovi nidi necessari per raggiungere la copertura del 33%, prescritta dalla U.E. nella fascia 0/3 anni, potrebbero garantire un saldo occupazionale positivo di circa 30.000 nuovi posti di lavoro.

Ma al di là di ogni cifra, più o meno opinabile, pensiamo non sia affatto retorico ribadire, in conclusione, rivolti al governo e al parlamento, alle regioni e a noi stessi, ai comuni, a quelli impegnati a difendere e ad innovare il modello europeo di Welfare, che un Paese non può investire sul futuro se non sceglie la centralità del bambino come titolare e soggetto di diritti che tutta la comunità è chiamata a difendere a promuovere.