Circolare Ministero dell'Interno 14-09-1991, n. 21

OGGETTO: Iscrizione all'A.I.R.E. - Precisazione sul concetto di residenza - Sentenza del T.A.R. Piemonte

Per opportuna conoscenza e l'eventuale soluzione di quesiti posti dalle Amministrazioni comunali si trasmette copia di una sentenza emessa dalla 1a Sezione del Tribunale Amministrativo del Piemonte, depositata il 24 giugno c.a., in merito ad un ricorso proposto avverso la mancata cancellazione dall'anagrafe del Comune di Bardonecchia e conseguente iscrizione all'AIRE di un cittadino di quel Comune.

La sentenza riveste interesse in quanto viene ribadita una costante giurisprudenza in materia di residenza, evidenziando che non basta la mera dichiarazione resa da un soggetto all'ufficiale di anagrafe al fine di stabilire o meno la residenza in un certo Comune, occorrendo, invece, che il soggetto provveda ad instaurare una situazione di fatto conforme a tale dichiarazione.

Parimenti viene riaffermata la sussistenza in capo all'ufficiale di anagrafe del potere-dovere di ordinare gli accertamenti del caso che non possono venire meno per effetto della dichiarazione dell'interessato, al fine di realizzare la funzione dell'anagrafe che presuppone la necessità che la situazione di diritto corrisponde a quella di fatto.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte - la Sezione - ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso n.842/90 proposto da G. T. rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Dipasquale, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Torino, Via Ottavio Revel n.19.

contro

il Ministero dell'interno, in persona del Ministro in carica rappresentato e difeso dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, con sede in Torino, Corso Stati Uniti n.45
per l'annullamento del provvedimento n.7201 del 9 ottobre 1989 notificato il 10 ottobre 1989 col quale il Sindaco di Bardonecchia, quale Ufficiale di Governo, ha respinto la richiesta del ricorrente di essere cancellato dall'anagrafe di Bardonecchia e di essere iscritto all'A.I.R.E. e, per quanto di ragione, contro il silenzio-rigetto del Prefetto di Torino al quale è stato presentato ricorso in data 9 novembre 1989 e successiva memoria;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 5 giugno 1991 la relazione del Referendario dott.ssa R. Tortora e udito, altresì l'avv. G. Dipasquale per il ricorrente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

ESPOSIZIONE IN FATTO
Il ricorrente presta servizio presso la Dogana Internazionale Italiana di Modane (Francia)dal 16 giugno 1988.In un primo momento, a causa della difficoltà di reperire un alloggio a Modane, aveva fissato la propria residenza a Bardonecchia, ma successivamente ha preso in conduzione un appartamento a Modane, dove si reca al termine del lavoro. Tuttavia il ricorrente ha conservato l'alloggio di Bardonecchia ove continua ad abitare la famiglia e vi si reca a trascorrere il proprio tempo libero, favorito in ciò dalla vicinanza delle due località. Il ricorrente, avendo già ottenuto l'iscrizione nell'anagrafe di Modane, ha chiesto la cancellazione dall'anagrafe dei residenti nel Comune di Bardonecchia e l'iscrizione all'A.I.R.E., ma il Sindaco di Bardonecchia ha rifiutato la cancellazione, motivando con riferimento alle considerazioni contenute nelle risposte fornite dalla Prefettura di Torino e dall'Istituto Centrale di Statistica ad un quesito posto sull'argomento dal Comune.
Avverso tale provvedimento il ricorrente ha proposto dapprima ricorso gerarchico al Prefetto e poi, non avendo ricevuto alcuna risposta entro 90 giorni, ricorso giurisdizionale a questo Tribunale, riportando pressappoco le medesime censure. Il ricorso si fonda sui vizi di eccesso di potere e violazione di legge: da un lato, infatti, il ricorrente ritiene che il provvedimento sia insufficientemente motivato perché fa riferimento ad un quesito ed alle relative risposte non noti al destinatario del provvedimento; dall'altro lato ritiene che quest'ultimo abbia violato sia gli artt.43 e 44 cod. civ., negando il diritto alla libera scelta della residenza ed ignorando la rilevanza dell'elemento soggettivo in tale scelta; sia la legge anagrafica 24 dicembre 1954 n.1228,l'art.2 legge 27 ottobre 1988 n.470 e l'art.18 D.P.R.30 maggio 1989 n.223, che non attribuiscono all'ufficiale dell'anagrafe il diritto di negare al ricorrente il trasferimento della residenza all'estero né di procedere d'ufficio ad indagini circa l'effettività della residenza in presenza della dichiarazione del soggetto interessato; sia infine dell'art.12 del T.U.10 gennaio 1957 n.3 sugli impiegati civili dello Stato, che obbliga il pubblico dipendente a risiedere nel luogo di prestazione del servizio.
A seguito di ordinanza presidenziale venivano depositati il quesito del Comune di Bardonecchia e le risposte della Prefettura di Torino e dell'Istituto Centrale di Statistica. Si è costituita l'Avvocatura dello Stato, precisando come per comune di residenza debba intendersi non quello ove si presta la propria attività lavorativa, bensì quello ove si svolge la propria vita familiare e sociale.
La causa veniva discussa all'udienza del 5 giugno 1991 e successivamente trattenuta in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE
Innanzitutto occorre respingere la prima censura contenuta nel ricorso e relativa ad un preteso difetto di motivazione del provvedimento impugnato: la motivazione del provvedimento è infatti espressa "per relationem " attraverso il riferimento al quesito posto dal Comune alla Prefettura ed alle risposte fornite sia dalla Prefettura sia dall'Istituto Centrale di Statistica. Ora, attraverso tali note, compiutamente sviluppate, è possibile individuare una motivazione del provvedimento sufficientemente articolata. Del resto tali note, pur essendo originariamente ignote al ricorrente, sono state successivamente conosciute attraverso il deposito in giudizio e non sono state fatte oggetto di ulteriori specifiche doglianze.
Passando dunque ad analizzare il contenuto del provvedimento, non sembra si possano ravvisare in esso le violazioni di legge lamentate dal ricorrente. Infatti ai sensi del codice civile la residenza è il luogo di abituale dimora, cioè il luogo ove abitualmente si esplica la vita familiare e sociale: il concetto di residenza resta così distinto da quello di domicilio, che indica il luogo ove si svolgono gli affari e gli interessi del soggetto e dunque solitamente il luogo di lavoro. Vero è che la giurisprudenza ha distinto nell'ambito del concetto di residenza un elemento oggettivo, costituito dalla stabile permanenza in un luogo, ed un elemento soggettivo, costituito dalla volontà di rimanervi (cfr., ad esempio, Cass.5 febbraio 1985,n.791,Cass.Sez.II 14 marzo 1986,n. 17 38 e, precedentemente, Cass. Sez. I 21 giugno 1955 n.1925,Cass. Sez. I 17 ottobre 1955 n.3226,Cass.Sez.II 17 gennaio 1972 n.126, ecc.),tuttavia anche l'elemento soggettivo non può restare all'interno del soggetto, non può essere una mera intenzione, bensì deve essere "rivelato dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali " ((Cass., Sez II,14 marzo 1986 n.1738),cioè deve essere reso conoscibile ai consociati attraverso la condotta del soggetto. Ne deriva che la residenza è comunque una situazione di fatto, alla quale deve tendenzialmente corrispondere una situazione di diritto contenuta nelle risultanze anagrafiche. Pertanto la mera dichiarazione resa da un soggetto all'ufficiale dell'anagrafe di non voler risultare residente in un certo comune o, viceversa, di voler risultare residente non è di per sè sufficiente a determinare la cancellazione o l'iscrizione nell'anagrafe, occorrendo che il soggetto interessato provveda ad instaurare una situazione di fatto conforme a tale dichiarazione.
Ora, la situazione di fatto creata dal ricorrente non consente di ritenere che la sua residenza sia stata effettivamente fissata a Modane, atteso che, come si è visto, il luogo di residenza non è semplicemente quello ove ci si reca a dormire, bensì quello ove si esplica la propria vita familiare e sociale, ove cioè si realizzano i propri interessi personali. Del resto, la costante giurisprudenza afferma che la necessità di allontanarsi, anche quotidianamente, dal luogo di abituale dimora per recarsi a lavorare in un altro Comune non fa venir meno la residenza nel primo Comune (cfr.Cass.Sez.II,14 marzo 1986 n.1738). Pertanto, il provvedimento impugnato non appare in contrasto con le norme dettate dal codice civile in tema di residenza.
Tuttavia non può neppure ravvisarsi un contrasto con la legge anagrafica 24 dicembre 1954 n.1228,atteso che il secondo comma dell'art.4 impone all'ufficiale d'anagrafe di ordinare gli accertamenti necessari ad appurare la verità dei fatti denunciati dagli interessati: dal testo di questa norma si desume chiaramente che il potere-dovere dell'ufficiale d'anagrafe di ordinare gli accertamenti non viene meno per effetto dell'avvenuta presentazione di una dichiarazione dell'interessato ma anzi in presenza di tale dichiarazione viene attivato, atteso che esso è diretto proprio a verificare la corrispondenza tra quanto dichiarato e quanto realizzato.
Del resto qualora si ritenesse che le dichiarazioni rese dagli interessati non siano controllabili dagli ufficiali d'anagrafe si finirebbe col vanificare la stessa funzione della anagrafe, la quale presuppone la necessità che la situazione di diritto corrisponda a quella di fatto: tanto ciò è vero che la violazione degli obblighi anagrafici contenute nella citata legge è sanzionata penalmente (art.11).
L'essenzialità della funzione di controllo attribuita all'ufficiale d'anagrafe fa sì che anche le leggi successive, che il ricorrente ritiene violate, debbano essere interpretate alla luce di tale principio, anche qualora la legge tacesse sul punto: ma l'art.2 della legge 27 ottobre 1988 n.470 richiama espressamente la legge anagrafica del 1954 ed il suo regolamento di esecuzione laddove fa riferimento ai trasferimenti di residenza da un comune italiano all'estero "dichiarati o ACCERTATI ".
Pertanto anche la legge 470/88 riconosce il potere di accertamento e di controllo degli ufficiali d'anagrafe, in quanto mentre l'espressione "dichiarati " si riferisce ai trasferimenti accertati come conformi alla dichiarazione resa, l'espressione "accertati " si riferisce ai trasferimenti comunque noti all'ufficiale d'anagrafe.
A medesime conclusioni deve giungersi con riguardo al D.P.R.30 maggio 1989 n.223,che il ricorrente assume violato, in quanto anch'esso all'art.18 afferma espressamente che "le notizie anagrafiche rese dagli interessati (.....)devono essere controllate, ed eventualmente rettificate, dal Comune di precedente iscrizione anagrafica": pertanto si conferma la sussistenza del potere-dovere degli ufficiali d'anagrafe di procedere al controllo in fatto delle dichiarazioni rese dagli interessati e dunque, sotto tale profilo, non può ravvisarsi alcuna violazione di legge.
Con riguardo all'ultima censura sollevata dal ricorrente occorre osservare che la mera esistenza dell'obbligo dei pubblici dipendenti di risiedere nel luogo di prestazione del servizio non comporta l'automatico diritto ad essere iscritti nell'anagrafe di quest'ultimo luogo, in quanto è necessario, a tal fine, che il dipendente abbia ottemperato in fatto a tale obbligo e non solo attraverso dichiarazioni. Infatti l'art.12 del D.P.R.10 gennaio 1957 n.3 non impone solo al dipendente di iscriversi formalmente nella anagrafe del luogo di prestazione del servizio o di prendere in affitto un alloggio in tale luogo, ma gli impone altresì di trasferire nel Comune di prestazione del servizio i propri interessi personali, familiari e sociali, atteso che la citata norma è dettata proprio dal timore che tali interessi possano distogliere il dipendente dalla piena ed effettiva prestazione del servizio. In altri termini l'art.12 citato impone di dar luogo ad una determinata situazione di fatto e non necessariamente di diritto (cfr. parere del Cons. Stato n.590 del 17 aprile 1984): ora, non sembra che la situazione di fatto posta in essere dal ricorrente sia tale da ottemperare al contenuto dell'art.12 in questione. Né, del resto, un obbligo di residenza anagrafica in Francia è posto dalla Convenzione italofrancese che ha disciplinato i rapporti tra gli Stati in relazione al personale di Dogana, atteso che tale convenzione si è limitata solo ad introdurre facilitazioni per la concessione del permesso di soggiorno.
Da quanto precede deriva che non sono ravvisabili i vizi dedotti dal ricorrente e che pertanto il ricorso deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte - 1 a Sezione - definitivamente pronunciando,

RESPINGE

il ricorso in epigrafe e compensa le spese.

Così deciso in Torino,nella Camera di Consiglio del 5 giugno 1991,

con l'intervento dei Magistrati signori:

Alfredo GOMEZ de AYALA -Presidente

Luigi MONTINI -Consigliere

Roberta TORTORA -Referendario,estensore.